美國(guó)基于此前針對(duì)中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)301調(diào)查宣布實(shí)施的兩大主要措施中，關(guān)稅問(wèn)題已基本塵埃落定，針對(duì)首批價(jià)值340億美元中國(guó)商品的征稅措施將于7月6日起正式實(shí)施；另一項(xiàng)就是投資限制措施，措施監(jiān)管的對(duì)象不僅涉及產(chǎn)品，還涉及資本，特朗普政府限制外資收購(gòu)本土敏感技術(shù)、限制外資進(jìn)入關(guān)鍵領(lǐng)域的趨向明顯。

在此敏感時(shí)期，針對(duì)美國(guó)的投資限制措施，我們需要了解幾個(gè)英文縮寫(xiě)單詞：

CFIUS：美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)，是美國(guó)管理外國(guó)投資的一個(gè)跨部門機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)審查涉及“國(guó)家安全問(wèn)題”的交易。

IEEPA：美國(guó)《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（International Emergency Economic Powers Act），可在緊急狀態(tài)下行使總統(tǒng)權(quán)力。

NDAA：《國(guó)防授權(quán)法案》，美國(guó)發(fā)布的財(cái)年國(guó)防預(yù)算的授權(quán)法案，經(jīng)參議院和眾議院審議通過(guò)后，由美國(guó)總統(tǒng)簽署生效。

FIRRMA：《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》，2017年11月由共和黨參議員約翰·科寧（John Cornyn）和共和黨眾議員羅伯特·皮騰格（Robert Pittenger）提出的外國(guó)投資委員會(huì)改革法案。

一、尚方寶劍：《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》，從圍堵中國(guó)產(chǎn)品到圍堵中國(guó)資本，籌碼不斷升級(jí)

美國(guó)財(cái)政部目前正在考慮通過(guò)一項(xiàng)緊急法律限制中國(guó)對(duì)敏感技術(shù)的投資。美國(guó)財(cái)政部國(guó)際事務(wù)辦公室助理部長(zhǎng)Heath Tarbert表示，目前已設(shè)有獨(dú)立辦公室，專門評(píng)估《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》可能適用的情況。

《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》于1977年通過(guò)，根據(jù)該法，美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)宣布全國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)，以應(yīng)對(duì)“不尋常和極其嚴(yán)重的威脅”。據(jù)此，總統(tǒng)有權(quán)阻止一項(xiàng)投資交易，并扣押資產(chǎn)。該法案的厲害之處也在于此，即規(guī)定在“美國(guó)國(guó)家安全保障和經(jīng)濟(jì)利益遭受重大威脅”時(shí)，美國(guó)政府可凍結(jié)、沒(méi)收外國(guó)持有的美國(guó)資產(chǎn)。這意味著，在非常時(shí)期，美國(guó)可據(jù)此法凍結(jié)中國(guó)持有的美國(guó)國(guó)債，甚至一筆勾銷美國(guó)對(duì)中國(guó)的欠債。

事實(shí)上，美方若動(dòng)用《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》將是當(dāng)前中美貿(mào)易摩擦升級(jí)所可能產(chǎn)生的最壞結(jié)果，美國(guó)不僅要通過(guò)征稅圍堵中國(guó)產(chǎn)品，還要通過(guò)其國(guó)內(nèi)的單邊法律“套牢”中國(guó)資產(chǎn)、圍堵中國(guó)資本。

3月27日，美國(guó)政府曾威脅稱要對(duì)中國(guó)動(dòng)用上述法案。而當(dāng)前據(jù)消息人士透露，美財(cái)政部官員正在就禁止中國(guó)企業(yè)投資的領(lǐng)域制訂具體計(jì)劃，如半導(dǎo)體及所謂的5G無(wú)線通信等。如果從中美貿(mào)易摩擦雙方對(duì)壘的角度來(lái)看，《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》也是美國(guó)握在手中的最大籌碼，目的是為了防御中國(guó)可能針對(duì)美國(guó)對(duì)華征稅措施在美債領(lǐng)域作出的反制。另?yè)?jù)彭博社數(shù)據(jù)顯示，2017年，中國(guó)企業(yè)在美并購(gòu)規(guī)模已從2016年的530 億美元減至318億美元。

二、改革CFIUS審查權(quán)限的立法旨在限制中國(guó)對(duì)敏感技術(shù)領(lǐng)域的投資，包括并購(gòu)、合資、授權(quán)以及任何協(xié)議

事實(shí)上，美國(guó)國(guó)會(huì)部分議員關(guān)于擴(kuò)容CFIUS審查權(quán)限的立法建議在近年來(lái)一直都未停歇，美中貿(mào)易全國(guó)委員會(huì)在2016年底就提議美國(guó)會(huì)修改CFIUS的相關(guān)法規(guī)，以阻止中國(guó)國(guó)有企業(yè)“獲得或以其他方式獲得對(duì)美國(guó)企業(yè)的有效控制”，在程序上要求對(duì)涉及中國(guó)和俄羅斯等國(guó)的國(guó)有企業(yè)對(duì)美國(guó)企業(yè)的投資和并購(gòu)交易進(jìn)行強(qiáng)制通知。

2017年以來(lái)，CFIUS 擴(kuò)權(quán)改革進(jìn)程中涉及的幾個(gè)主要節(jié)點(diǎn)如下：

（1）美中經(jīng)濟(jì)與安全審查委員會(huì)于2017年1月向國(guó)會(huì)提交的一份報(bào)告中指出，要對(duì)負(fù)責(zé)投資審查的機(jī)構(gòu)CFIUS進(jìn)行改革。

（2）2017年11月，美國(guó)會(huì)共和黨和民主黨參議員聯(lián)合推出美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查擴(kuò)容法案，該法案由德克薩斯州共和黨參議員約翰·科寧（John Cornyn）和北卡羅萊納州共和黨眾議員羅伯特·皮騰格（Robert Pittenger）提出，要求擴(kuò)大CFIUS審查外國(guó)投資的權(quán)力，將審查范圍從“涉及國(guó)家安全”擴(kuò)大到“關(guān)鍵技術(shù)”，其中會(huì)涉及兩個(gè)層面的含義：一是關(guān)鍵性的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如能源和半導(dǎo)體，以及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施；一是特定的技術(shù)，美國(guó)希望通過(guò)阻止外國(guó)企業(yè)獲得這類特定技術(shù)，將這些關(guān)鍵技術(shù)及制造設(shè)備保留在美國(guó)國(guó)內(nèi)，尤其提出要防止“半導(dǎo)體創(chuàng)新和制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位的喪失”。該主張起初是由奧巴馬政府時(shí)期的首席科學(xué)顧問(wèn)提出的，也是與特朗普政府觀點(diǎn)一致的少數(shù)幾個(gè)主張之一。其中，此次擴(kuò)容法案的提案人之一約翰·科寧就是積極鼓吹對(duì)中資設(shè)限的議員，認(rèn)為中企收購(gòu)美國(guó)技術(shù)，破壞了美國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)和工業(yè)基礎(chǔ)。

（3）2018年3月22日，特朗普指示美國(guó)財(cái)長(zhǎng)姆努欽在60天內(nèi)起草一項(xiàng)關(guān)于限制中資對(duì)美投資的方案，對(duì)中企、且僅針對(duì)中企施加更嚴(yán)格的條件。據(jù)此，推動(dòng)修訂美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)相關(guān)法律的進(jìn)程也隨之加快。

（4）2018年5月22日，美國(guó)會(huì)參眾兩院分別批準(zhǔn)了不同版本的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）。

（5）2018年6月初，美國(guó)會(huì)參議院將《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》作為《國(guó)防授權(quán)法案》的一部分予以通過(guò)。

（6）2018年6月26日，美國(guó)會(huì)眾議院以壓倒性多數(shù)通過(guò)了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法案》，以擴(kuò)大美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查權(quán)限。

我們基于對(duì)美國(guó)在投資限制方面動(dòng)向的分析，發(fā)現(xiàn)了幾個(gè)很有意思的特點(diǎn)：

（1）眾議院和參議院FIRRMA版本的一個(gè)重要區(qū)別是：眾議院立法還包括關(guān)于出口管制機(jī)制現(xiàn)代化的措辭，同時(shí)為商務(wù)部批準(zhǔn)兩用和軍品出口設(shè)定具有永久效力的法定依據(jù)。

（2）目前來(lái)看，參眾兩院關(guān)于FIRRMA的具體內(nèi)容仍需最終協(xié)調(diào)一致，但兩個(gè)版本均將強(qiáng)化CFIUS對(duì)關(guān)鍵技術(shù)外國(guó)投資的審查權(quán)限。此外，參議院的FIRRMA版本還包括對(duì)來(lái)自中國(guó)、韓國(guó)、伊朗、俄羅斯、委內(nèi)瑞拉等國(guó)家的投資采取一套更加嚴(yán)格審查程序的內(nèi)容。

（3）總體來(lái)看，CFIUS審查權(quán)限擴(kuò)大，高端制造業(yè)、敏感技術(shù)制造業(yè)領(lǐng)域的交易或成今后的投資審查焦點(diǎn)。

（4）合資企業(yè)或成今后審查的重災(zāi)區(qū)，因?yàn)槊绹?guó)認(rèn)為合資企業(yè)是當(dāng)前CFIUS審查的“漏網(wǎng)之魚(yú)”，可能重點(diǎn)審查的領(lǐng)域包括中國(guó)企業(yè)對(duì)美國(guó)人工智能（AI）、增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)（AR）以及機(jī)器人技術(shù)等領(lǐng)域的合資與并購(gòu)情況。

三、未指明直接針對(duì)中國(guó)的措辭是對(duì)中國(guó)的仁慈，還是換湯不換藥的文字游戲？

1．偏向溫和的措辭

美國(guó)總統(tǒng)特朗普6月27日表示，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)及擬將出臺(tái)的一項(xiàng)擴(kuò)大其權(quán)限的法律是解決基于301調(diào)查對(duì)來(lái)自中國(guó)投資設(shè)限問(wèn)題的最佳方式，美國(guó)將實(shí)施具體的投資限制，并加強(qiáng)對(duì)中國(guó)人和中國(guó)實(shí)體的出口管制，以獲得工業(yè)上的重要技術(shù)。與此同時(shí)，特朗普還指示商務(wù)部審查出口管制制度，即“為了進(jìn)一步確保對(duì)美國(guó)技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的有力保護(hù)，指示商務(wù)部長(zhǎng)審查有關(guān)關(guān)鍵技術(shù)的轉(zhuǎn)讓和出口的問(wèn)題”，并通過(guò)此次審查評(píng)估美國(guó)的出口管制制度，必要時(shí)作出修改，以確保美國(guó)的國(guó)家安全和技術(shù)領(lǐng)先地位。

此前，美國(guó)財(cái)政部對(duì)特朗普的建議是：利用外國(guó)投資委員會(huì)來(lái)控制投資交易，而外國(guó)投資委員會(huì)的職權(quán)將通過(guò)國(guó)會(huì)的新立法予以強(qiáng)化；新立法將擴(kuò)大CFIUS基于國(guó)家安全理由審查交易的范圍。從目前的形勢(shì)走向上看，財(cái)政部長(zhǎng)姆努欽的意見(jiàn)被最終采納。姆努欽傾向于運(yùn)用國(guó)會(huì)授予的權(quán)力，采取更為慎重和更為全球化的方式來(lái)保護(hù)美國(guó)技術(shù)，而白宮貿(mào)易顧問(wèn)納瓦羅則主張運(yùn)用緊急制裁法案通過(guò)專門針對(duì)中國(guó)的具體限制措施。在美國(guó)抱怨中國(guó)通過(guò)合資企業(yè)、不正當(dāng)許可以及針對(duì)美國(guó)科技企業(yè)的戰(zhàn)略性收購(gòu)等行為不公平獲取美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的情況下，投資限制成為美國(guó)政府施壓中國(guó)對(duì)其貿(mào)易、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和工業(yè)補(bǔ)貼政策作出重大改變措施的一部分。

事實(shí)上，特朗普當(dāng)日的表態(tài)還包括：指示國(guó)務(wù)卿、財(cái)政部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)和美國(guó)貿(mào)易代表與美國(guó)的盟友及貿(mào)易伙伴展開(kāi)合作，支持其打擊有害技術(shù)轉(zhuǎn)讓和竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為。但對(duì)于是否將適用《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》來(lái)實(shí)施投資限制問(wèn)題，并未透露更多消息。特朗普卻作出了如下表述：“如果國(guó)會(huì)不能通過(guò)有力的立法，更好地保護(hù)美國(guó)先進(jìn)的技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)免受技術(shù)轉(zhuǎn)移和并購(gòu)的影響，因?yàn)檫@些技術(shù)轉(zhuǎn)移和并購(gòu)將威脅美國(guó)的國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)繁榮”，那么特朗普就將指示政府部門開(kāi)發(fā)新的工具，并將在全球范圍內(nèi)予以推行。

特朗普在其聲明中表示，《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》在獲得最終通過(guò)之后將指示其政府“立即實(shí)施并嚴(yán)格執(zhí)行”，以期解決有關(guān)在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域?qū)τ蓢?guó)家主導(dǎo)的投資的擔(dān)憂。而且，若國(guó)會(huì)未能迅速通過(guò)該法案，特朗普表示，其將指示政府在行政權(quán)力下實(shí)施可以在全球范圍內(nèi)適用的新的限制措施。目前，FIRRMA已于6月26日在眾議院以400:2的壓倒性多數(shù)獲得通過(guò)。

2．不容忽視的出口管制

盡管從措辭來(lái)看，美國(guó)似乎又玩了一把文字游戲，在表述中弱化了中國(guó)的字眼，但實(shí)質(zhì)也是順?biāo)浦鄣貙⑼顿Y審查的對(duì)象范圍擴(kuò)大至包括中國(guó)在內(nèi)的所有外國(guó)，即只要外國(guó)投資涉嫌威脅美國(guó)的國(guó)家安全，就將予以阻止。另外，不要忘了，特朗普在提及投資問(wèn)題時(shí)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)的出口管制卻是明確地指明了中國(guó)。這實(shí)際上已經(jīng)從針對(duì)中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)轉(zhuǎn)移301調(diào)查的制裁措施中得到了升級(jí)，分析認(rèn)為這至少體現(xiàn)在兩個(gè)方面：即投資設(shè)限針對(duì)的國(guó)家從中國(guó)升級(jí)至所有外國(guó)；在針對(duì)中國(guó)的投資問(wèn)題上，對(duì)于美國(guó)有利的美方是歡迎的，但對(duì)于敏感領(lǐng)域的投資仍將阻止，同時(shí)限制美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)的出口。這也是美國(guó)優(yōu)先的另一種形式的體現(xiàn)。

從心理學(xué)上分析，美國(guó)的上述處理在表象上確實(shí)有助于緩解當(dāng)前處于緊張局勢(shì)的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，盡管這實(shí)質(zhì)上仍是“換湯不換藥”的文字游戲。

3．從征稅產(chǎn)品清單看，美國(guó)聚焦的仍是供應(yīng)鏈安全角度的管控

從特朗普政府發(fā)布的征稅產(chǎn)品清單來(lái)看，綜合彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所的分析，我們發(fā)現(xiàn)，在最新發(fā)布的500億美元征稅產(chǎn)品清單中，中間投入和資本設(shè)備產(chǎn)品的占比已經(jīng)從此前版本的85%提升至95%，消費(fèi)品占比從此前的12%降至1%，其他產(chǎn)品仍保持在4%的比重。除很多涉及榴彈炮、榴彈發(fā)射器、直升機(jī)、衛(wèi)星等產(chǎn)品外，還有很大一部分稅目下的產(chǎn)品涉及零件，這些零件大部分用于技術(shù)產(chǎn)品，且美國(guó)的企業(yè)和工人依靠從中國(guó)進(jìn)口的這些零件保持其在全球市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

分析認(rèn)為，特朗普對(duì)中間投入和資本設(shè)備施加限制的做法是一種倒退，而一種基本的競(jìng)爭(zhēng)策略是要通過(guò)降低貿(mào)易壁壘令美國(guó)企業(yè)更容易獲得低成本、高質(zhì)量的零部件，并通過(guò)鼓勵(lì)企業(yè)在本地投資雇用更多的美國(guó)工人創(chuàng)造更有價(jià)值的產(chǎn)品。特朗普反其道而行之，一方面被認(rèn)為是存在與德國(guó)、英國(guó)、日本、韓國(guó)及其他亞洲國(guó)家在制造業(yè)及服務(wù)供應(yīng)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)縮小的顧慮，因?yàn)檫@些地方的零部件和設(shè)備的關(guān)稅及價(jià)格仍然較低，一方面也被認(rèn)為是其轉(zhuǎn)移不同政見(jiàn)者視線的考量。但無(wú)論如何，我們可以從中得出的訊息是，如果美國(guó)要從供應(yīng)鏈角度對(duì)中國(guó)進(jìn)行封殺，那么投資領(lǐng)域也不會(huì)落下。美國(guó)要填補(bǔ)缺失的零部件供應(yīng)鏈，要么是轉(zhuǎn)而從別國(guó)進(jìn)口，要么是在本土實(shí)現(xiàn)供需平衡。而為了保障特朗普所謂的國(guó)家安全，前者是要通過(guò)征稅、談判和施壓實(shí)現(xiàn)，后者則是要通過(guò)限制中國(guó)在美所謂敏感領(lǐng)域的投資來(lái)實(shí)現(xiàn)。這種趨向也可從美國(guó)當(dāng)前在《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）的談判立場(chǎng)中窺見(jiàn)一二，即美國(guó)要對(duì)供應(yīng)鏈加以控制。

對(duì)此進(jìn)一步進(jìn)行反向推理可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)對(duì)供應(yīng)鏈的控制不可能僅限于其本土，勢(shì)必會(huì)涉及美國(guó)的主要盟友，包括歐盟、日本等，從而可能在投資領(lǐng)域?qū)ξ覈?guó)制造業(yè)的設(shè)限形成圍堵之勢(shì)，應(yīng)引起更方關(guān)注。

四、CFIUS改革法案的其他相關(guān)背景情況

（1）CFIUS改革中涉及的權(quán)力方面，一是總統(tǒng)對(duì)外資并購(gòu)干預(yù)力度的不斷加大；一是對(duì)CFIUS審查職權(quán)的擴(kuò)大；一是加大其他有關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)力。總統(tǒng)權(quán)力方面，美國(guó)總統(tǒng)對(duì)外資并購(gòu)的干預(yù)力度不斷加大。特朗普正式任職后，國(guó)會(huì)議員關(guān)于修改CFIUS相關(guān)法律的呼聲也越來(lái)越高，隨之而來(lái)的是有關(guān)提案在國(guó)會(huì)推進(jìn)進(jìn)程的加快。此外，特朗普本人對(duì)外資并購(gòu)的干預(yù)也越來(lái)越頻繁，例如，2017年，特朗普否決中國(guó)私募基金以13億美元收購(gòu)美國(guó)芯片制造商萊迪斯（Lattice）。另外，在CFIUS審查職權(quán)方面，擴(kuò)權(quán)將涉及覆蓋包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的交易、審查房地產(chǎn)交易的權(quán)力、審查合資企業(yè)及少數(shù)股權(quán)投資交易的權(quán)力等；同時(shí)，還將確定一份“特別關(guān)切國(guó)家名單”，來(lái)自名單上的國(guó)家的投資方交易要增加特殊要求，例如伴隨該提案提出的還有國(guó)會(huì)議員提議要對(duì)俄羅斯和中國(guó)企業(yè)在能源、基礎(chǔ)設(shè)施、電信、媒體（電影制片廠）和金融服務(wù)方面的并購(gòu)交易予以拒絕。在其他機(jī)構(gòu)的權(quán)力方面，特朗普認(rèn)為，CFIUS在“經(jīng)濟(jì)和國(guó)防利益的平衡或權(quán)重”正在發(fā)生變化，國(guó)防部和情報(bào)部門今后將在委員會(huì)中擁有更大權(quán)力。

（2）針對(duì)合資企業(yè)的問(wèn)題成討論焦點(diǎn)，美國(guó)今后對(duì)外資審查的趨向是不但要審查并購(gòu)案，還要審查合資案。特朗普政府官員克里特·威廉斯（Clete Willems）表示，該項(xiàng)立法將實(shí)現(xiàn)一種平衡的方法，在保持美國(guó)開(kāi)放投資環(huán)境的同時(shí)關(guān)閉現(xiàn)行CFIUS法的漏洞。有議員認(rèn)為這些漏洞主要是：一些中國(guó)公司通過(guò)與美國(guó)組成合資企業(yè)，或通過(guò)授權(quán)繞過(guò)CFIUS的審查，因此美國(guó)應(yīng)加快推動(dòng)法案堵上這些漏洞，要求對(duì)外國(guó)股權(quán)超過(guò)一定門檻的合資企業(yè)進(jìn)行審查。美國(guó)國(guó)防部也表達(dá)了對(duì)中國(guó)投資者資助美國(guó)初創(chuàng)公司在諸如人工智能（AI）、增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)（AR）和機(jī)器人技術(shù)等軍事應(yīng)用領(lǐng)域開(kāi)發(fā)尖端技術(shù)的擔(dān)憂，認(rèn)為此類投資通常不是完全的收購(gòu)，可以規(guī)避CFIUS的審查。

（3）在機(jī)構(gòu)或程序?qū)用嫔希绹?guó)財(cái)政部目前有一個(gè)專門負(fù)責(zé)限制中國(guó)投資措施的特別辦公室，考慮和評(píng)估上文提及的《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》及CFIUS改革法案。從程序上看，在目前的框架下是由企業(yè)自愿向外國(guó)投資委員會(huì)提交與外國(guó)企業(yè)擬議的交易情況，或?qū)⑿薷臑橐笸鈬?guó)政府控股在25%以上的投資者在有意向收購(gòu)一家美國(guó)企業(yè)25%以上股份的情況下必須向CFIUS咨詢。

（機(jī)工智庫(kù)研究員  羅  蓉）