“多規合一”是指推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃相互融合，解決現有這些規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等問題，從而形成一個地區一本規劃、一張藍圖。2015年6月，中央全面深化改革領導小組第十三次會議同意海南省開展省域“多規合一”改革試點，要求海南充分發揮經濟特區的政策、生態和區位優勢，積極探索省級層面“多規合一”，推動形成全省統一的空間規劃體系。這也是全國唯一的省域“多規合一”改革試點，對于海南省深入推進“放管服”改革具有重要指導作用，特別是在探索極簡審批、簡化“五網”建設審批、承諾代審批等方面的主要做法具有較強的針對性，也為其他省市地區“放管服”改革提供了有益借鑒。

　　海南省是全國唯一的省域“多規合一”改革試點，其關鍵在于簡政放權，最終目標是促進政府職能轉變，推進“放管服”改革向縱深發展。截至2016年底，海南省18個市縣（三沙市除外）和洋浦經濟開發區均已編制完成了市縣總體規劃，建立了統一的空間規劃體系，形成全省統一的空間規劃藍圖。

　　通過實施“多規合一”試點改革，梳理并化解了各類規劃矛盾，確保了地類規劃屬性的唯一性。與此同時，通過統籌陸海生態功能分區，劃定生態保護紅線，確定環境質量底線和資源消耗上限，進一步鞏固提升大氣、水體、土壤等質量指標，筑牢生態安全屏障；通過劃定各市縣城鎮、省級產業園區、旅游度假區、重要基礎設施、鄉村等開發邊界，進一步提高資源配置和使用效率。更為重要的是，通過充分發揮“多規合一”的統籌功能，解決了不同規劃相互打架的問題，企業作為市場主體嚴格按照規劃執行，不再需要各級部門層層審批，政府將工作重心更多放在事中事后監管上，真正體現了簡政放權、放管結合、優化服務的行政審批制度改革總體思路。

　　近年來，海南省將深化“放管服”改革作為釋放改革紅利、激發市場活力和社會創造力的關鍵抓手，特別是在“多規合一”改革試點背景下，堅持簡政放權、放管結合、優化服務協同推進。一是按照最大限度減少行政審批的原則，通過建立權責清單制度和商事制度改革，依托“多規合一”改革推進簡政放權；二是按照最大限度促進公平正義的原則，通過“多規合一”改革對生態環境實施總量監管，全面建立“雙隨機、一公開”抽查機制強化對市場主體監管；三是按照最大限度為民、便民、利民的原則，通過建立全省統一的熱線服務平臺，依托“互聯網+政務服務”更好優化政務服務，探索實施“不見面審批”試點。相比之下，主要在“放”“管”兩個方面探索形成了具有海南特色的改革亮點。

　　（一）開展園區“極簡審批”改革試點

　　“極簡審批”改革重點在探索簡政放權的新模式，依托“多規合一”改革在不替代部門和專項規劃的前提下，實行事權與空間對象的有機融合，將部門協調成本轉化為政府內部流轉程序，大力推進政府流程再造。目前，海南省率先在澄邁縣海南生態軟件園、海口美安科技新城和博鰲樂城國際醫療旅游先行區三個不同類型的園區開展最大限度簡化審批改革試點，按照“精簡高效、誠信自律、優化服務、加強監管”的原則，全面推行“六個試行”，即規劃代立項、區域評估評審取代單個項目評估評審、準入清單、項目技術評估制度、承諾公示制、聯合驗收，同時省政府授予園區管委會行使省級政府經濟社會管理權限，探索創新各種模式優化政府服務，促進園區經濟持續健康發展。改革后，園區內項目投資從立項到落地的審批事項由原來的48項精簡為14項，審批環節由原來的70個優化為4個，審批時間大大壓縮，審批提速80%以上。

　　（二）探索簡化“五網”建設審批流程

　　在“多規合一”改革基礎上，為最大限度減少政府對微觀經濟事務的管理，相繼出臺《海南省“多規合一”下“五網”建設項目簡化審批改革方案》和《關于試行“五網”建設項目簡化審批改革的通知》，對《海南省總體規劃（空間類）》已經明確的“路網、光網、電網、氣網、水網”（以下簡稱“五網”）基礎設施建設項目，不再進行“政府投資項目建議書審批、建設工程規劃設計方案自查和建設工程抗震設防要求確定”等審批，審批時限規定不超過3個工作日。與此同時，實現與全省“多規合一”信息數字化管理平臺對接，通過“多規合一”總體規劃和控制性詳細規劃、業務標準規范、企業承諾、加強事中事后監管等創新方式，最大限度簡化“五網”建設項目審批事項。目前，改革措施已覆蓋項目立項、供地、規劃報建、施工許可、竣工驗收等各個階段，以及其它需要的審批事項，不斷為基礎設施建設項目提質增速。

　　（三）推進園區“承諾代審批”改革試點

　　“承諾代審批”是指申請人在辦理審批事項時，按照承諾書和材料清單、條件清單、責任清單的內容，自行審核把關申報的材料并簽署對材料真實性負責、對虛假材料承擔法律責任的法人承諾書，以合同條款的形式規范項目建設。具體來說，項目取得土地后，開發區管委會組織各相關單位簽訂《業主承諾書》《設計方承諾書》《施工方承諾書》等承諾書并通過開發區網站、開發區辦公大樓和項目建設地點向社會公示。通過簽訂承諾書，節水、抗震、防雷、節能審查、水土保持等事項不再審批，而是在承諾書中明確相應的技術規范和行業標準，并主動一次性告知周邊基礎設施配套情況等相關事項。審批部門通過投資項目在線監管平臺將審批前檢查、核驗等前置工作改為事后監督檢查，進一步強化對市場主體的事中事后監管。截至2016年底，海南省已有19個省直部門的181項行政審批事項開展了“承諾代審批”，累計辦結相關審批事項2936項，均未出現辦件超期或違反承諾的情況。

　　海南省充分發揮省直管市縣體制優勢，選擇市縣試點綜合推進審批體制機制改革，將最大限度簡化行政審批、最大限度便民服務作為“放管服”改革的重點方向和“多規合一”改革的核心問題統籌考慮。澄邁縣以“多規合一”試點改革為契機，不斷深化行政審批制度改革試點，重點在職能規劃、行政審批、準入機制等方面大力推行簡政放權，率先開展海南生態軟件園最大限度簡化行政審批試點，形成了一些可復制、可推廣的經驗，主要做法有：一是實行“零審批”制度；二是實行“兩書一制度”；三是設立企業服務超市；四是實行“清單制”管理；五是推行項目綜合評估制度；六是試行“規劃代立項”；七是推行聯合驗收機制。

　　通過不斷改革，最大限度簡化了審批流程、有效縮短了審批時間。目前，企業投資項目審批流程已簡化為提交項目報告、獲取土地并簽訂承諾書、自主建設、竣工驗收四個環節。社會投資項目審批時間由原來的419個工作日縮短為30個工作日，其中項目綜合評估10個工作日、聯合驗收20個工作日。政府投資項目精簡為項目審核、工程招投標、自主建設、竣工驗收四個環節。此外，涉及縣級審批的事項，除政府投資項目保留概算批復外，其余全部實行審批后置、備案、承諾或取消。此外，澄邁縣還根據“五網”建設項目簡化審批改革和“多規合一”改革的有關要求，一方面，進一步加快提升建設項目速度，為園區相關投資項目創造良好硬件環境。另一方面，將與海口、文昌率先實現基礎設施、公共服務設施的互聯互通以及園區各種生產要素的自由流動，形成一體化協同發展的瓊北綜合經濟圈。

　　在“放管服”改革的探索實踐中，不同地方試點都有各自的特色與優勢。海南省在極簡審批、“五網”建設審批、承諾代審批等方面的探索，都與“多規合一”試點改革密切相關，“多規合一”為“放管服”改革提供了有力支撐。這是因為，簡政放權的實施離不開集中規劃管控，放管結合的關鍵在于有效監管，比如，運用“多規合一”信息數字化管理平臺對用地項目進行有效監管，同時也是為了更好優化政府服務，充分借助“一張審批網”全面推進“不見面審批”，真正做到“簡而有章、放而不亂、管而有度”。

　　通過推進“放管服”改革，海南生態軟件園、海口美安科技新城和博鰲樂城國際醫療旅游先行區三個試點園區的政府職能轉變成效明顯，政府效能和審批效率大幅提升，項目落地審批得到最大限度簡化。同時也應看到，“極簡審批”在產業園區這種空間相對封閉的環境下改革成效明顯，“五網”建設審批也依賴于“多規合一”的科學性，但要在更大范圍內復制推廣這種模式，還需在更深層次深化各項改革，正確處理好“多規合一”與“放管服”改革之間的關系，進一步增強“多規合一”的科學性和有效性。

　　首先，“多規合一”強調各項規劃的有機融合，通過實施規劃集中管控，明確生態約束紅線，進一步優化區域空間布局，加快建設項目審批進度。然而，“多規合一”不宜在省域空間層面制定過細，至少說規劃編制不能“上下一般粗”，要對空間事權在橫向職能部門和縱向不同層級政府之間進行合理劃分。省域空間層面總體規劃制定過細，雖然有利于加強集中管控，但不利于具體項目根據實際情況進行個別調整，從而帶來更多的審批流程，除非這些規劃制定非常科學。因此，“多規合一”改革必須明確不同層級政府的事權歸屬，地方政府可以在“多規合一”總體框架下將具體園區規劃做得更細，形成與簡政放權有機統一的配套體系，真正起到對產業的規劃引領，不斷提升園區營商環境。

　　其次，“多規合一”有助于簡化審批事項，但不能過于依賴前期的規劃管控。比如，極簡審批試點提出的“六個試行”，許多都與規劃管控有關，但有些規劃在具體編制過程中缺乏統一的技術標準，由于條件限制無法對未來發展作出科學規劃，特別是對于精簡開發邊界內的地下管線（道）項目審批事項。簡政放權后，加強事中事后監管尤為重要，對于下放園區的審批事項，有些職能部門事中事后監管的主動性不高，甚至采取“放而不管”的態度，由此可能產生潛在風險。因此，要善于借助“多規合一”使之形成合力，進一步明確責任、延伸監管范圍，協同推進相關改革，強化事中事后監管的有效性，切實解決審批與監管過程中大量存在各自為政、標準不統一、資源不共享、重復建設等問題。

　　最后，要將“多規合一”試點的有益經驗推廣，還需從制約“放管服”改革的體制機制方面入手，從更高層次以更大氣力推動。一是更加注重簡政放權質量，對相關規劃已經明確的、通過相關技術手段能夠管控的環節事項，進一步加大投資審批、生產經營審批、公共服務等領域的放權力度，特別是對一些職能部門握權不放的現象要予以解決。二是不斷提升基層承接能力，但也不能讓基層政府承擔無限責任，要在配套政策、人員配備、資金保障等方面重點支持，關鍵是提升基層工作人員的素質，可以在下放審批權限的同時適當增加地方的崗位編制，實現事權與人員編制的同步下放，同時加大對基層工作人員的培訓指導。三是加大信息資源整合力度，進一步實現區域規劃、投資項目、工商注冊、稅務登記等各方面的數據標準統一和信息有效共享，逐步構建綜合執法、聯合懲戒的大監管體系。此外，要以“承諾代審批”試點改革為契機，提升企業守信承諾能力，努力營造良好的社會信用環境。

　　（作者單位：國務院發展研究中心）