外貿綜合服務企業政策述評

　　胡曉明 陳明春

　　近年來，外貿綜合服務企業以互聯網信息服務平臺為載體，為出口企業特別是中小企業報關報檢、物流、退稅、結算、融資、信保等進出口環節提供一系列專業服務，在降低企業成本、促進成交、開拓市場、緩解融資難融資貴等方面發揮了積極作用。從國務院到各進出口業務監管部門（主要是商務、關、稅、檢、匯）及各地方政府，均圍繞如何發展、規范外貿綜合服務業務出臺了系列政策措施。筆者梳理了有關外貿綜合服務企業政策文件并結合個人理解略作評論。

　　一、國務院及國辦對外貿綜合服務企業的原則性支持政策

　　2013年7月24日國務院常務會議出臺的“外貿國六條”首次提出外貿綜合服務的概念，并將支持外貿綜合服務企業發展和對服務出口實行零稅率一起作為“外貿國六條”的其中一條重要內容，這是外貿綜合服務行業發展的一個里程碑，意味著這一行業首次被國家最高行政機關認可并鼓勵發展。“外貿國六條”對支持外貿綜合服務業務的發展內容表述為“支持外貿綜合服務企業為中小民營企業出口提供融資、通關、退稅等服務”。“外貿國六條”實際上是國家相關部委局深入一線調研，認真聽取外貿出口行業訴求，對當時存在的制約外貿出口發展的因素充分分析后做出的決定，非常具有針對性。“支持外貿綜合服務企業為中小民營企業出口提供融資、通關、退稅等服務”這一條就是為外貿出口行業內普遍存在多年但又未得到國家相關部委局層面認可的一種經營方式即“假自營真代理”進行有條件的正名，對該種經營方式予以合法化。“融資”是指外貿綜合服務企業為出口企業提供的供應鏈金融服務而不是純粹意義上的銀行信貸；“通關”是指外貿綜合服務企業以自己作為經營單位把出口企業要出口的貨物向海關申報，辦理海關規定的各項手續，履行各項法規規定的義務；“退稅”是指外貿綜合服務企業以自己的名義向國稅機關申請辦理出口退稅，免去出口企業自行辦理申報出口退稅的手續。“等服務”中的“等”是等外之意，而非等內，即外貿綜合服務企業為出口企業提供的服務可以不止這三項，這從以后國辦的相關文件中也可得到印證。

　　截至2016年底，國務院及國辦層面共發布過七個有關涉及支持外貿綜合服務企業發展的文件，但文字表述均為原則性內容，并無具體的措施。作為國務院及國辦層面，對外貿綜合服務行業發展的支持也只能是原則性的提法及要求，具體措施需要“關、稅、檢、匯”等行業監管部門予以落實。七個文件的表述分別如下：

　　（一）2013年7月26日《國務院辦公廳關于促進進出口穩增長、調結構的若干意見》（國辦發〔2013〕83號）第九條“充分發揮外貿綜合服務企業的作用，為中小民營企業出口提供通關、融資、退稅等服務，抓緊研究促進外貿綜合服務企業發展的支持政策”。該文件所有內容實際上是國辦對“外貿國六條”的細化，有關支持外貿綜合服務企業發展的表述基本與“外貿國六條”一致，只是加了一句布置任務的語句即“抓緊研究……支持政策”。

　　（二）2014年5月4日《國務院辦公廳關于支持外貿穩定增長的若干意見》（國辦發〔2014〕19號，即“外貿16條”）第十三條“支持外貿綜合服務企業發展，為小微企業出口提供專業化服務”。“外貿16條”出臺的背景是當年外貿進出口形勢嚴峻，完成國務院既定的增長任務難度非常大，需要出臺支持政策以提升士氣，破除發展壁壘障礙。雖然該文件中支持外貿綜合服務企業發展也是原則性的提法，但把這個任務布置給了相關部委局（主要是商務部、海關總署、稅務總局、質檢總局、外匯局）予以落實。

　　（三）2015年2月12日《國務院關于加快培育外貿競爭新優勢的若干意見》（國發〔2015〕9號）第四條第五款“加快培育新型貿易方式。……培育一批外貿綜合服務企業，加強其通關、物流、退稅、金融、保險等綜合服務能力”。該文把培育外貿綜合服務企業，提升其綜合服務能力作為加快培育新型貿易方式的一條措施提出。

　　（四）2015年4月1日《國務院關于改進口岸工作支持外貿發展的若干意見》（國發〔2015〕16號）第七條“支持新型貿易業態和平臺發展。……進一步完善相關政策，創新監管方式，擴大市場采購貿易試點范圍，推動外貿綜合服務企業加快發展，支持擴大外貿出口”。該文件將外貿綜合服務企業、市場采購貿易和跨境電子商務出口作為“新型貿易業態和平臺”，明確予以支持。

　　（五）2015年6月16日《國務院辦公廳關于促進跨境電子商務健康快速發展的指導意見》（國辦發〔2015〕46號）第八條“建設綜合服務體系。……鼓勵外貿綜合服務企業為跨境電子商務企業提供通關、物流、倉儲、融資等全方位服務”。該文件將外貿綜合服務企業作為發展跨境電子商的一個配套服務渠道提出，首次提出外貿綜合服務業務與跨境電子商務業務的有機融合。

　　（六）2015年7月22日《國務院辦公廳關于促進進出口穩定增長的若干意見》（國辦發〔2015〕55號）第四條“加快推進外貿新型商業模式發展。……制訂支持外貿綜合服務企業發展的政策措施。2015年底前提出……推廣外貿新型商業模式的方案，于2016年初開始實施。（商務部、發展改革委、財政部、海關總署、稅務總局、工商總局、質檢總局、外匯局負責）”。該文件將制訂支持外貿綜合服務企業發展的政策措施這一任務落實給了相關部委局，并明確給出要求完成時間表，可以說是任務、人員、時間“三明確”，應該說是一大進步。

　　（七）2016年5月5日《國務院關于促進外貿回穩向好的若干意見》（國發〔2016〕27號）第九條“加大對外貿新業態的支持力度。……加快建立與外貿綜合服務企業發展相適應的管理模式，抓緊完善外貿綜合服務企業退（免）稅分類管理辦法”。該文件中特別指出要求對外貿綜合服務企業退（免）稅分類管理辦法進行完善。

　　上述七個文件中，以國務院名義直接發布的有三個，其余四個均為國務院辦公廳出面發文，但國辦發的四個文件中均有“報（經）國務院同意（審批）”等性質文字的表述，說明國辦發文是代表國務院的，應該說這些文件國務院相關部委局及地方政府均應予以不折不扣的落實執行。

　　二、商務、海關、國稅、國檢、外匯等部委局對外貿綜合服務企業的相關支持政策

　　（一）商務部等五部委局聯合發文，出臺有關開展外貿綜合服務企業試點工作的政策。

　　據新華網2016年09月27日消息，按照國務院印發了《關于促進外貿回穩向好的若干意見》（國發〔2016〕27號，以下簡稱《意見》）要求，商務部會同海關總署、稅務總局、質檢總局、外匯局等部門將中建材國際貿易有限公司、寧波世貿通國際貿易有限公司、廈門嘉晟供應鏈股份有限公司、廣東匯富控股集團股份有限公司納入外貿綜合服務試點企業，以探索有利于外貿綜合服務企業發展的管理模式。

　　開展外貿綜合服務企業試點，將有利于推動監管模式創新、提高貿易便利化水平，有利于促進外貿穩增長、調結構。試點工作將針對外貿綜合服務企業特點，按照“穩妥推進、責權對稱、風險可控”的原則，著力在創新監管方式等方面先行先試，通過制度創新、管理創新、服務創新和協同發展，逐步形成適應外貿綜合服務企業發展的管理模式，為推動外貿綜合服務企業健康發展提供可復制、可推廣的經驗。

　　下一步，商務部將會同有關部門貫徹落實《意見》相關要求，指導試點企業所在地制訂實施方案，建立部門、地方、企業聯動機制和重點企業聯系機制，明確分工，落實責任，加強綜合協調、跟蹤分析和督促檢查，共同推進新業態試點工作，促進外貿創新發展。

　　（二）國家稅務總局出臺的對外貿綜合服務企業出口退稅的相關政策。

　　國家稅務總局對國務院“外貿國六條”中關于“支持外貿綜合服務企業為中小民營企業出口提供……退稅等服務。”落實較為積極。在商、關、稅、檢、匯五個與進出口業務相關的主要監管部門中，與外貿綜合服務業務關聯程度最高的是國稅部門，在外貿綜合服務概念提出之前，外貿綜合服務業務的前身即“假自營真代理”業務的合法性問題的焦點也集中在出口退稅政策上。因此，國稅部門反應最快，落實最積極也在情理之中。

　　在“外貿國六條”提出7個月后的2014年2月27日，國家稅務總局發布了《關于外貿綜合服務企業出口貨物退(免)稅有關問題的公告》（2014年第13號公告，以下簡稱“13號公告”），自2014年4月1日起施行。13號公告的內容主要體現在以下四個方面。一是定義了外貿綜合服務企業的概念。規定“本公告的外貿綜合服務企業是指：為國內中小型生產企業出口提供物流、報關、信保、融資、收匯、退稅等服務的外貿企業”。該定義在“外貿國六條”的基礎上對外貿綜合服務企業的服務內容作了擴展。二是規定了外貿綜合服務企業申報外貿綜合服務業務出口退稅要符合四個條件，即“（一）出口貨物為生產企業自產貨物；（二）生產企業已將出口貨物銷售給外貿綜合服務企業；（三）生產企業與境外單位或個人已經簽訂出口合同，并約定貨物由外貿綜合服務企業出口至境外單位或個人，貨款由境外單位或個人支付給外貿綜合服務企業；（四）外貿綜合服務企業以自營方式出口”。三是明確了對外貿綜合服務企業作為退稅主體的要求。主要要求有二：（一）是外貿綜合服務企業應加強企業風險控制，嚴格服務對象準入資格審查，及時評估服務對象的經營標準和生產能力，確保申報出口退（免）稅的出口貨物國內采購及出口的真實性；（二）是外貿綜合服務企業如果發生虛開增值稅扣稅憑證（包括接受虛開增值稅扣稅憑證，善意取得的除外）、騙取出口退稅等涉稅違法行為的，應作為責任主體按規定接受處理。四是明確了外貿綜合服務企業作為退稅主體不適用的相關文件規定。相關文件規定具體是指《國家稅務總局商務部關于進一步規范外貿出口經營秩序切實加強出口貨物退（免）稅管理的通知》（國稅發〔2006〕24號）第二條第（三）項 “出口企業以自營名義出口，其出口的同一批貨物既簽訂購貨合同，又簽訂代理出口合同（或協議）的”、《財政部國家稅務總局關于出口貨物勞務增值稅和消費稅政策的通知》（財稅〔2012〕39號）第七條第（一）項第7目之（3） “以自營名義出口，其出口的同一批貨物既簽訂購貨合同，又簽訂代理出口合同（或協議）的”。也就是說，符合以上四個條件的業務不受一直以來俗稱的“假自營真代理”業務不得退稅的限制。應該說，13號公告在外貿綜合服務業務出口退稅上的突破是一大進步，有條件地廢除了10多年來所謂“假自營真代理”業務不能退稅的規定。但是13號公告在政策上也存在一些模糊地帶。退稅條件之一“出口貨物為生產企業自產貨物”，視同自產貨物是否允許退稅，各地國稅部門理解不一，有待于國家稅務總局進一步明確；作為退稅主體的外貿綜合服務企業“應作為責任主體按規定接受處理”的規定過于籠統，有待于進一步細化。

　　為落實《國務院關于促進外貿回穩向好的若干意見》（國發〔2016〕27號）文件，2016年，國家稅務總局發布兩個與外貿綜合服務企業出口退稅相關的公告，一是2016年7月13日發布的2016年第46號《關于發布修訂后的<出口退（免）稅企業分類管理辦法>的公告》（以下簡稱“46號公告”）；二是2016年9月19日發布的2016年第61號《關于進一步優化外貿綜合服務企業出口貨物退（免）稅管理的公告》（以下簡稱“61號公告”）。

　　46號公告修訂了《出口退（免）稅企業分類管理辦法》，除對生產型企業和外貿企業的分類管理評定標準進行修訂外，還單獨對評定為一類企業的外貿綜合服務企業規定了七條標準，其中六條是硬標準，一條是軟標準。相對于一般外貿企業而言，對外貿綜合服務企業年末凈資產和已辦理出口退稅額的占比要求降低，這也是符合平臺企業特性。對提升外貿綜合服務企業的分類等級，加快出口退稅辦理速度具有積極意義。

　　61號公告主要是針對新的《出口退（免）稅企業分類管理辦法》出臺后，對相應類別的外貿綜合服務企業，主管退稅機關應按照61號公告的規定優化服務。主要內容有四個方面：一是對一類外貿綜合服務企業開通退稅申報綠色通道服務，優先辦理退稅，建立重點聯系制度；二是在把控風險的基礎上加快退稅，對四個類別的外貿綜合服務企業申報的出口退稅分別做出有條件的退稅時限承諾；三是對列入國家五部委局聯合發文的四家國家級外貿綜合服務試點企業與一類企業享受同等待遇，符合條件的5個工作日內辦結退稅；四是對外貿綜合服務企業申請開具的《代理出口貨物證明》實行無紙化管理。61號公告四個方面的內容，《代理出口貨物證明》實行無紙化管理是一大亮點；在把控風險的基礎上加快退稅是合情合理的；對一類外貿綜合服務企業開通退稅申報綠色通道服務，優先辦理退稅，對其他出口企業來說有失公平；四家外貿綜合服務試點企業與一類企業享受同等待遇，有悖于分類管理的原則。

　　另外，有必要指出的是有關外貿企業出口退稅的一般性規定，如《國家稅務總局 商務部關于進一步規范外貿出口經營秩序切實加強出口貨物退（免）稅管理的通知》（國稅發〔2006〕24號）、《財政部 國家稅務總局關于出口貨物勞務增值稅消費稅政策的通知》（財稅[2013]39號文）、《國家稅務總局關于發布<出口貨物勞務增值稅和消費稅管理辦法>的公告》（國家稅務總局2012年第24號公告）、《國家稅務總局關于<出口貨物勞務增值稅和消費稅管理辦法>有關問題的公告》（國家稅務總局2013年第12號公告）、《財政部 國家稅務總局關于防范稅收風險若干增值稅政策的通知》（財稅[2013]12號文）等文件，除了13號公告明確指出的“假自營真代理”業務不得退稅相關規定不適用以外，其他規定均對外貿綜合服務企業具有約束力。

　　（三）國家外匯管理部門出臺的外貿綜合服務企業出口收匯的相關政策。

　　在外匯管理方面，國家外匯管理局浙江省分局依托杭州建設中國跨境電子商務綜合試驗區的政策優勢，在報經國家外匯管理局同意后，專門出臺了《國家外匯管理局浙江省分局關于支持中國（杭州）跨境電子商務綜合試驗區建設有關外匯管理問題的通知》（浙外管〔2015〕71號文），通知附件名稱為《國家外匯管理局浙江省分局支持杭州綜試區建設八項措施操作規程》和《外貿綜合服務企業外匯監管制度》。這兩項制度僅在杭州綜試區范圍內執行，對外貿綜合服務企業的支持政策主要體現在三點：一是允許A類外貿綜合服務企業貨物貿易收匯免于進入待核查賬戶，可直接通過貨物貿易外匯結算賬戶辦理收結匯；二是簡化A類外貿綜合服務企業貿易信貸報告，允許人工批量報備數據；三是允許符合條件的委托外貿綜合服務企業出口的電商自行收匯。在中國（杭州）綜試區先試先行《外貿綜合服務企業外匯監管制度》，為全國其他地區積累可復制可推廣的經驗，具有積極的意義。

　　（四）海關、國檢對外貿綜合服務企業的相關政策。

　　迄今為止，除與相關部委局聯合下文外，未見海關、國檢單獨行文。

　　三、地方政府出臺的對外貿綜合服務企業試點工作的支持政策

　　截至2016年底，據不完全統計，全國有超過15個省級地方政府出臺有關促進外貿綜合企業發展的扶持政策，均由商務部門牽頭，聯合屬地海關、國稅、國檢、外匯、中信保、銀監局等與進出口業務相關的部門發文，評定了一批試點外貿綜合服務企業，對試點企業實行一系列扶持措施。各地政策措施大同小異。以浙江省為例，浙江省商務廳等7部門出臺了《浙江省重點培育外貿綜合服務企業認定和管理辦法》，制定了具體的認定辦法、扶持措施和保障措施。但這些政策對外貿綜合服務企業實際業務發展的促進作用不大，原因在于監管進出口的關、稅、檢、匯等四部門均為中央垂直管理機構，地方政府沒有指揮權，關、稅、檢、匯等具體管理機構很大程度上要依據總局（署）的管理規定來執行，可變通的余地不大。因此，對外貿綜合服務企業發展的支持政策，需要自上而下進行頂層設計。

　　從以上梳理的政策文件分析情況看，國務院層面推動外貿綜合服務企業發展的決心很大，凡提發展外貿，必有支持外貿綜合服務企業發展要求。2013年7月以來，國務院及國辦共出臺七個涉及外貿綜合服務企業文件，但商務、關、稅、檢、匯等相關部委局一共才出臺了五個文件，其中：商務部等五部委局聯合出臺了一個文件，國家稅務總局出臺了三個文件，國家外匯管理部門出臺了一個文件。而且是國務院及國辦出臺原則性規定的文件后，相關部委局再跟進。由此可見，支持外貿綜合服務企業發展的政策是由國務院及國辦主導推動，起到“以上率下”的作用，而相關部委局則是響應落實，制定具體的政策措施。