2018年3月3日，海關總署公布了新修訂的《中華人民共和國海關企業信用管理辦法》（海關總署令第237號，以下簡稱《管理辦法》），將自2018年5月1日起施行。與現行《海關企業信用管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）相比，即將施行的《管理辦法》主要在以下幾個方面進行改進和完善：一是落實了國家信用體系建設關于“守信聯合激勵、失信聯合懲戒”有關要求；二是突出了海關信用管理的差別化原則，充分體現“誠信守法便利、失信違法懲戒”；三是進一步完善細化了企業信用狀況認定標準和程序；四是體現了海關AEO國際互認合作的實踐成果。上述修改對于進一步健全完善海關企業信用管理制度、推動構建以企業信用為核心的海關新型監管機制具有積極意義和重要作用。為使廣大進出口企業和行政相對人準確理解和正確執行《管理辦法》相關規定，現就有關問題解讀如下：
一、關于海關信用管理制度的適用范圍
本次修訂主要從兩個方面拓展了海關企業信用管理制度的適用范圍：一是擴大了海關信用管理制度適用企業范圍；二是將企業相關人員信用信息納入海關信用管理范疇。具體內容如下：
（一）關于擴大適用企業范圍。《暫行辦法》所規定的適用企業主要是海關注冊登記企業，其范圍包括報關企業、進出口貨物收發貨人、海關監管作業場所經營企業以及承運海關監管貨物的境內運輸企業等。本次修訂在上述規定的基礎上增加了海關實施備案管理的企業，主要包括進出境快件運營人、進出境運輸工具負責人和服務企業以及來往港澳貨運企業等。至此，在海關信用管理領域實現了對海關注冊登記企業和備案企業的全覆蓋。
（二）關于企業相關人員信用信息。本次修訂將企業相關人員的信用信息納入海關企業信用管理制度，即企業相關人員信用信息的采集、公示和管理適用《管理辦法》的有關規定。根據《公司法》規定并結合海關執法實踐需要，《管理辦法》將“企業相關人員”的范圍限定為法定代表人、主要負責人、財務負責人和關務負責人等與海關企業管理密切相關的高級管理人員。海關采集企業相關人員的信用信息，一方面是為避免原有企業被海關評定為失信企業后，相關人員“改頭換面”重新注冊企業逃避海關信用管理，另一方面也是為了拓展海關信用信息采集范圍，通過匯總各方面數據信息，運用大數據分析等方式加強對進出口企業的信用管理。
二、關于企業信用狀況的基本分類
《管理辦法》規定，海關根據企業信用狀況將企業分為認證企業、一般信用企業和失信企業。海關按照“誠信守法便利、失信違法懲戒”原則，對上述企業分別適用相應的管理措施。概括而言，對認證企業實施具有一定激勵性和便利性的管理措施，對失信企業實施具有一定約束性和懲戒性的管理措施；對于一般信用企業，海關適用常規性的管理措施。
認證企業即為中國海關經認證的經營者（AEO）。借鑒國際海關“經認證經營者”制度的管理模式并結合中國海關企業信用管理的實際需要，《管理辦法》將認證企業分為高級認證企業和一般認證企業。中國海關積極推動“經認證經營者”的國際互認，目前已與8個經濟體的35個國家或者地區海關實現了AEO互認。中國海關與其他國家或者地區海關開展互認的企業主要是海關高級認證企業，相互給予互認企業包括便捷通關在內的相關優惠便利措施。
三、關于守信聯合激勵和失信聯合懲戒
《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020）》、《國務院關于建立守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發【2016】33號）對于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度作出明確規定。海關在落實上述制度方面已開展了相關工作，截止2017年底，海關總署已與國務院相關部門簽署了26個實施聯合激勵與聯合懲戒的合作備忘錄。本次修訂特別增加了實施聯合激勵和聯合懲戒的相關規定，以落實國家信用體系建設的部署和要求。一方面在《管理辦法》總則部分專門增加了一條原則性規定，即“海關根據社會信用體系建設有關要求，與國家有關部門實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒”，同時在信用信息采集和公示條款、失信企業認定標準條款以及高級認證企業和失信企業管理措施條款都規定了聯合獎懲的相關內容。
守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，是社會信用體系建設的核心機制之一，關鍵在于“聯合”，通過建立跨地區、跨部門、跨領域的聯合激勵與懲戒機制，形成政府部門協同聯動、行業組織自律管理、信用服務機構積極參與、社會輿論廣泛監督的社會共同治理格局，一方面加大對失信主體的懲戒力度，為其失信行為付出高昂代價；同時對誠實守信主體聯合予以激勵，共同給予褒獎，使其能夠獲得更多的便利和實惠，實現讓守信者一路綠燈、失信者寸步難行，從而形成引導社會成員和市場主體誠實守信的正確導向。
建立海關與國家有關部門的聯合激勵和懲戒制度，是《管理辦法》一項主要修訂內容，同時也是健全完善海關企業信用管理體系的一項重要舉措。《管理辦法》對高級認證企業和失信企業分別規定了適用國家有關部門實施的聯合激勵和聯合懲戒措施，將有關管理措施由海關業務領域拓展至相關管理部門，擴大了海關信用管理的空間和范圍，在給予守法誠信企業更多優惠便利的同時，進一步加大了對違法失信企業的懲戒力度，對于構建以企業信用為核心的海關新型監管機制具有重要意義。
四、關于企業信用信息的采集
關于《管理辦法》規定的企業信用信息采集問題，重點從以下兩個方面進行說明和解讀。
(一）關于信息采集的范圍
《管理辦法》第六條采取列舉方式對于海關采集能夠反映企業信用狀況的信息范圍作出規定，重點把握以下幾個問題：
一是鑒于《管理辦法》將企業相關人員納入海關企業信用管理范疇，在信息采集范圍中相應增加了企業相關人員基本信息的規定。這類基本信息主要包括人員姓名、性別、身份證件號碼、職務、聯系方式等。
二是根據國務院行政許可和行政處罰“雙公示”的要求以及推行聯合激勵與懲戒制度的需要，本次修訂將企業行政許可信息、企業及其相關人員行政處罰和刑事處罰信息以及海關與國家有關部門實施聯合激勵和聯合懲戒信息納入采集范圍。
三是海關所采集的信用信息不限于海關業務管理領域，其他管理部門掌握的能夠反映進出口企業信用狀況的相關信息也屬于采集范圍。例如，企業行政許可和行政處罰信息，除海關的許可和處罰信息外，如果該企業取得市場監督管理部門的行政許可，或者被稅務機關給予行政處罰，海關也可采集有關信息。
四是海關采集的信用信息并非全部對外公開，采集范圍大于公示范圍。一方面，海關負有保護國家秘密、商業秘密和個人隱私的責任，涉及這部分內容的信用信息不得對外公開；另一方面，海關公示企業信用信息應當符合《企業信息公示暫行條例》的規定，海關不能超出上位法規定公示企業相關信用信息。《管理辦法》第十條對于公示信息范圍作出具體規定。
（二）關于信息采集的途徑
根據《管理辦法》的規定并結合執法實踐，海關采集企業信用信息主要通過以下三種途徑：一是企業辦理注冊登記或者備案手續時向海關提供的信息，主要涵蓋企業以及企業相關人員的基本信息。這部分信息是企業根據辦理相關業務的需要，依據有關規定向海關提供的，并不是海關基于信用管理的需要專門向企業采集的，沒有給企業增加額外負擔。二是海關通過國家統一的全國信用信息共享平臺所獲取的其他行政管理部門掌握的信息，這部分信息是海關通過與其他管理部門實施信息交換（共享）獲取的，并不是直接向企業采集的。這是目前海關采集企業信用信息的主要途徑和方式。三是海關通過企業信用信息年度報告制度獲取的信息。《管理辦法》第七條規定，“海關建立企業信用信息管理系統。企業應當于每年1月1日至6月30日通過企業信用信息管理系統向海關提交《企業信用信息年度報告》”。《管理辦法》施行后，《企業信用信息年度報告》將取代《海關報關單位注冊登記管理規定》所規定的《報關單位注冊信息年度報告》，避免企業重復報告。
五、關于信用信息異常企業名錄
建立信用信息異常企業名錄是根據《企業信息公示暫行條例》的有關規定在本次修訂中的新增內容。《管理辦法》所規定的“信用信息異常企業”主要包括兩種情形：一是未按規定向海關進行信用信息年度報告的。根據《管理辦法》第七條規定，企業應當在每年6月30日前通過企業信用信息管理系統向海關提交《企業信用信息年度報告》，未在6月30日前提交或者雖然提交但不符合海關規定的企業即為信用信息異常企業。二是失聯企業，即經過實地查看，在海關登記的住所或者經營場所無法查找并且通過在海關登記的聯系方式無法取得聯系的企業。根據《管理辦法》規定，對于上述兩類企業海關將列入“信用信息異常企業名錄”并向社會公開，其主要目的在于將海關對有關企業信用狀況的負面評價公之于眾，一方面使相關部門和市場主體知悉有關企業在海關管理領域的信用狀況，以便采取措施加強管理或者予以防范；另一方面也可以督促有關企業及時整改，消除信用信息異常情形。海關對信用信息異常企業名錄實施動態管理，信用信息異常情形一經消除，海關即將有關企業移出名錄。
需要說明的是，列入信用信息異常企業名錄的企業將面臨兩方面的不利后果：一是由于這類企業或者是未按規定向海關報告信用信息，或者是處于失聯狀態，屬于信用狀況不穩定或者信用缺失，因此在列入名錄期間企業信用等級不得向上調整。例如，一般信用企業如果被海關列入信用信息異常企業名錄，在此期間其信用等級不會提升為一般認證企業。二是調整為失信企業管理。根據《管理辦法》第十二條第（四）項規定，屬于信用信息異常情形的失聯企業，如果被海關列入信用信息異常企業名錄超過90日的，海關將其調整為失信企業。
六、關于失信企業的認定標準
根據國家信用體系建設要求并結合海關執法實踐，本次修訂對原辦法所規定的“失信企業認定標準”作出較大幅度的修改和完善，在適當調整失信行為、使其能夠涵蓋海關執法實踐中需要對企業信用狀況作出負面評價主要情形的基礎上，重點提高了對失信企業的認定標準，以適應加大對失信企業懲戒力度的制度設計，更好地體現過罰相當原則。主要包括以下幾個方面：
一是將企業違規行為比例標準與年度行政處罰累計金額由二選一關系（具有其一即可）調整為疊加關系（兩者必須同時符合）。具體而言，對于報關企業，將原辦法規定的1年內違規行為次數超過上年度報關單、進出境備案清單總票數萬分之五的或者被海關行政處罰金額累計超過10萬元的標準調整為兩者必須同時具備，同時將年度行政處罰累計金額由10萬元提高到30萬元（對于非報關企業同樣按照上述原則作出調整），明顯提高了失信企業的認定標準。例如，如果一家報關企業1年內發生6次違規行為，其上一年度報關單總票數為1萬票。在適用原辦法規定的情況下，不考慮企業6次違規行為被海關行政處罰的累計金額，單就違規行為比例已超過萬分之五，應降為失信企業；而《管理辦法》施行后，即使企業違規行為比例超過萬分之五，但如果行政處罰累計金額未超過30萬元，仍可不予調整為失信企業。
二是將原辦法規定的“經過實地查看，確認企業登記的信息失實且無法與企業取得聯系”情形調整為《管理辦法》第八條第（二）項規定的企業失聯情形，同時增加了“被海關列入信用信息異常企業名錄超過90日”作為認定企業失信的成立要件。上述規定既適應海關執法實踐需要，同時也兼顧了對企業合法權益的保障，避免因一時無法取得聯系，就將企業認定為失信企業。
三是將原辦法規定的“涉嫌走私、違反海關監管規定拒不配合海關進行調查的”情形調整為“抗拒、阻礙海關工作人員依法執行職務”。原辦法的規定主要指向拒不配合海關調查，范圍過窄，沒有涵蓋抗拒、阻礙海關稽查、核查等依法執行職務的行為。鑒于此，本次修訂對其范圍作出相應拓展，統一指向“抗拒、阻礙海關工作人員依法執行職務”，同時規定“情節嚴重”作為該情形的成立要件。
四是為落實國家信用體系建設要求，推動海關與國家有關部門實施聯合激勵和聯合懲戒制度，將因刑事犯罪被列入國家失信聯合懲戒名單的企業認定為海關信用管理領域的失信企業。
本次修訂在增加和調整部分失信企業認定標準的同時，還取消了原辦法所規定的部分認定標準，其主要目的是提高失信企業認定門檻，避免因輕微過錯就使企業的信用等級被下調為失信。譬如，《管理辦法》不再將報關差錯率作為失信企業認定標準。原辦法規定，“上一季度報關差錯率高于同期全國平均報關差錯率1倍以上的”企業為失信企業，而目前全國海關平均報關差錯率在2%以下，如果企業報關單數量較少，只要出現1次報關差錯，該企業的報關差錯率就有可能超過全國平均報關差錯率1倍以上，進而被海關認定為失信企業。執法實踐中，出現報關差錯很多情況下是由于企業相關人員工作疏忽所致，主觀上并無逃避海關監管的故意，同時也承擔了相應的法律責任，這種情況如果再因此被降為失信企業管理，則處理過重，有悖于過罰相當原則，因此本次修訂刪除了有關內容。基于同樣考慮，本次修訂還刪除了原辦法規定的“被海關依法暫停從事報關業務”的情形，資格罰并非僅適用于情節嚴重的違法行為（違法行為性質以及情節嚴重程度影響暫停業務時間），單純以資格罰作為失信企業認定標準同樣可能產生過罰失當問題。
七、關于企業信用狀況的認定程序
本次修訂進一步完善了企業信用狀況的認定程序，體現了依法行政的程序正當性要求，對于規范海關信用管理、保障企業合法權益具有積極意義。
（一）關于重新認證程序
重新認證是指海關在一定期限內對已通過認證企業的信用狀況是否符合《海關認證企業標準》進行重新認定的程序，是海關對認證企業實施動態管理的重要舉措。《管理辦法》規定，海關對高級認證企業每3年重新認證一次，對一般認證企業不定期重新認證。需要說明的是，《管理辦法》關于重新認證“每3年一次”的規定是針對高級認證企業正常情況下的重新認證程序，如果高級認證企業涉嫌違反規定或者出現信用管理風險，海關在認為必要時可以對其信用狀況進行審查和評估，并采取相應管理措施和手段。這種情況不屬于《管理辦法》所規定的“重新認證”，不受“每3年一次”認證期限的限制。此外，《管理辦法》還明確，重新認證期間，企業申請放棄認證企業管理的，海關對其信用狀況給予負面評價，即按照未通過認證企業處理，下調其信用等級。
（二）關于終止認證和中止認證
本次修訂在原辦法規定的基礎上進一步完善了認證程序終止制度，區分企業涉嫌走私和涉嫌違反海關監管規定的不同情形作出不同的制度安排：企業因涉嫌走私被海關立案偵查或者調查的，可能涉及比較嚴重的違法情事且案件查辦時間往往較長，繼續執行認證程序缺乏實際意義，海關應當終止認證；企業因涉嫌違反海關監管規定被立案調查的，海關可以根據實際情況決定是否終止認證。譬如海關行政處罰簡單案件，違法事實清楚，情節輕微，案件辦理時間較短，對認證程序的執行不會產生實質性影響，海關可以繼續執行有關程序。需要注意的是，原辦法關于海關終止認證情形中規定的“企業主動撤回認證申請”，在新修訂的《管理辦法》中不再作為終止認證處理，而是“視為未通過認證”，有關企業1年內不得再次向海關提出認證申請。
除完善終止認證制度外，本次修訂還增加了中止認證程序的規定。《管理辦法》規定，企業在申請認證期間被海關稽查、核查的，海關可以中止認證；中止時間超過3個月的，海關終止認證。作出上述規定的主要考慮是海關稽查、核查屬于正面監管手段，并不意味對企業的負面評價，海關可以根據企業具體情況決定是否有必要暫時停止認證程序；如果稽查、核查期限過長，中止時間超過3個月的，海關可以終止認證程序。
（三）關于企業信用等級的動態調整
海關對企業的信用評級并非“終身制”，將根據企業的信用狀況適時作出調整。《管理辦法》規定，認證企業如果沒有通過重新認證，海關將下調其相應的信用等級；認證企業涉嫌走私或者違反海關監管規定，在有關案件未予定性處理前，海關對其暫停適用相應的管理措施，按照一般信用企業實施管理；認證企業經查明有《管理辦法》所規定的失信情形的，海關將立即停止適用相應管理措施，對其按照失信企業實施管理。
失信企業如果加強規范管理、守法誠信經營，在滿足一定條件的情況下其信用等級可以恢復為一般信用企業，并有可能被進一步提升為認證企業。《管理辦法》規定，自被海關認定為失信企業之日起連續2年未發生《管理辦法》所規定失信情形的，海關應當將其信用等級調整為一般信用企業；失信企業被調整為一般信用企業滿1年的，可以向海關申請成為認證企業。需要注意的是，本次修訂將失信企業調整為一般信用企業的時間期限由原來的1年延長至2年，增加了失信企業信用修復的時間成本，在一定程度上加大了對失信企業的懲戒力度。
八、關于企業信用管理措施
本次修訂對于原辦法所規定的企業信用管理措施作出較大幅度的修改和調整，在賦予認證企業更多與其信用狀況相適應的優惠便利措施的同時，為失信企業設定了更為嚴格的管理措施，以充分體現“誠信守法便利、失信違法懲戒”的信用管理原則和理念。本次修訂對企業信用管理措施的調整主要體現在以下方面：
（一）關于一般認證企業適用的管理措施
一是將原辦法所規定的“較低進出口貨物查驗率”修改為“進出口貨物平均查驗率在一般信用企業平均查驗率的50%以下”，具體量化了較低查驗率的執行標準，以一般信用企業平均查驗率為基準，明確了一般認證企業平均查驗率的比例上限，增強企業預期，提升有關便利措施的可操作性。
二是增加了海關事務擔保方面的優惠措施，規定“海關收取的擔保金額可以低于其可能承擔的稅款總額或者海關總署規定的金額”。《海關事務擔保條例》規定，當事人為提前放行貨物或者為辦理特定海關業務提供的擔保，擔保金額不得超過可能承擔的最高稅款總額或者海關總署規定的金額。基于《海關事務擔保條例》的上述規定，《管理辦法》賦予一般認證企業在辦理海關事務擔保方面的優惠措施，即海關可以根據企業信用狀況和風險評估情況決定按比例收取擔保（企業無需全額繳納），減輕企業負擔和資金占用壓力，進一步增強企業的獲得感。
（二）關于高級認證企業適用的管理措施
一是增加了高級認證企業進出口貨物平均查驗率的規定。基于高級認證企業適用的管理措施優于一般認證企業的原則，明確高級認證企業進出口貨物的平均查驗率在一般信用企業平均查驗率的20%以下，具體量化數量標準，增強企業可預期性，體現了高級認證企業在便捷通關方面的優勢地位。
二是賦予高級認證企業向海關申請免予提交擔保的資格。本次修訂在高級認證企業所適用的管理措施中增加了“可以向海關申請免除擔保”的規定。需要說明的是，高級認證企業只是享有申請免除擔保的資格，并不自然獲得擔保責任的豁免，最終需要由海關根據具體情況決定是否批準。如果高級認證企業存在信用缺失或者監管風險，海關可以按照一般認證企業標準按比例收取擔保，也可以全額收取。
三是賦予高級認證企業出口貨物“運抵前申報”資格。《海關法》第二十四條規定，“出口貨物發貨人除海關特準的外應當在貨物運抵海關監管區后、裝貨的二十四小時前向海關申報”。上述制度安排的主要目的是保證海關對進出口貨物的有效監管，防止企業虛假申報、貨物未實際離境、企業騙取出口退稅或者實施其他違法行為。高級認證企業是海關業務管理領域信用等級最高的企業。《管理辦法》對于高級認證企業在出口貨物申報方面規定了有別于其他信用等級企業的管理措施，即不再將“出口貨物運抵海關監管區”作為申報的前提條件，將“高級認證企業出口貨物運抵前申報”作為《海關法》第二十四條所規定的“海關特準”情形，在高級認證企業所適用的管理措施中增加了相關規定。
（三）關于失信企業適用的管理措施
一是將原辦法所規定的“較高進出口貨物查驗率”修改為“進出口貨物平均查驗率在80%以上”，確定了較高查驗率的具體標準，使企業對此有明確預期，同時也提高了有關措施的可操作性。
二是將失信企業排除于查驗沒有問題免除相關費用的企業范圍。國務院出臺“免除查驗沒有問題企業相關費用”政策的初衷是為守法企業提供通關便利、降低運營成本；而對失信企業適用較高的查驗率（進出口貨物平均查驗率在80%以上），既是依法嚴格監管的需要，同時也帶有一定懲戒性質。如果這部分的費用也由國家財政承擔，不僅有悖于出臺上述政策措施的目的和初衷，也將削弱較高查驗率對失信企業的震懾和懲戒作用。鑒于此，本次修訂在失信企業的管理措施中增加了“不予免除查驗沒有問題企業的吊裝、移位、倉儲等費用”。
三是明確失信企業不適用相關通關便利措施。對失信企業除適用較高進出口貨物查驗率外，本次修訂還將其排除于相關通關便利措施的適用范圍，主要包括匯總征稅制度和存樣留像放行措施。對于前者，失信企業不能在提供總擔保的情況下先行辦理貨物放行手續再集中繳納稅款，只能適用逐票繳納稅款的征管模式；對于后者，除特殊情況外，失信企業在通關環節也不能適用對貨物取樣留像后先予放行的便利措施。這里的“特殊情況”主要是指進出口貨物屬于危化品、鮮活、易腐、易失效、易變質等不宜長期保存的貨物。對于失信企業而言，上述通關便利措施的禁用，將增加企業的經營成本，影響其進出口貨物的通關效率，加大其與認證企業特別是高級認證企業在信用管理措施方面的政策落差。
四是明確經營加工貿易業務的失信企業所涉海關事務擔保的有關要求。2017年8月，經國務院批準，海關總署和商務部在全國范圍內取消了加工貿易銀行保證金臺賬制度。保證金臺賬“實轉”管理事項調整為海關事務擔保事項，企業按照海關事務擔保有關規定辦理相關手續。基于上述改革背景和管理新規，《管理辦法》明確對于經營加工貿易業務的失信企業，在辦理海關事務擔保時應當提供與其需要履行的法律義務相當的全額擔保。失信企業所適用的該項管理措施，與一般認證企業適用的“海關按比例收取擔保”以及高級認證企業適用的“可以向海關申請免除擔保”的相關措施形成鮮明反差，突出了海關信用管理的差別化原則，體現了“誠信守法便利、失信違法懲戒”的信用管理價值導向。